par
Sophie Estienne
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05 Mai 2021

Maintien partiel de la Loi sur la laïcité de l’État

Par Sophie Estienne, avocate

Le 20 avril dernier, dans sa décision étayée de 240 pages, le juge Marc-André Blanchard se prononce sur la controversée Loi sur la laïcité de l’État, en vigueur au Québec, dans Hak c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 1466.

I – Contexte

La Loi sur la laïcité[1] (ci-après « Loi ») tente de mettre fin au constant débat entourant les signes religieux au sein du gouvernement. Elle vient, notamment, interdire à certaines catégories de fonctionnaires, aux juges, policiers, directeurs d’école et enseignants au sein de commissions scolaires, le port de signes religieux dans le cadre de leurs fonctions. Elle reconnaît toutefois, en vertu de son article 31, un droit acquis aux personnes déjà en poste à son entrée en vigueur, soit le 16 juin 2019.

Dès le lendemain de son adoption, de nombreuses personnes et organismes ont entamé des recours visant à faire déclarer la Loi invalide, dans son ensemble ou en partie. Dans la présente décision, le juge Marc-André Blanchard maintient la Loi sur la laïcité, mais suspend certains articles touchant les commissions scolaires anglophones et les élus de l’Assemblée nationale.

En raison de la longueur de la décision et des nombreux éléments qu’elle comporte, cet article s’attardera seulement sur certains motifs du juge Marc-André Blanchard.

II – Décision

Ce résumé porte principalement sur l’exercice de dénombrement effectué par le gouvernement avant l’adoption de la Loi (A), la compétence du législateur québécois quant à l’adoption de la Loi (B), le recours par ce dernier aux clauses de dérogation (C) et la possible violation par la Loi de la garantie de l’égalité entre les sexes en vertu de l’article 28 de la Charte canadienne (D), du droit à l’éligibilité de tout citoyen canadien aux élections législatives provinciales en vertu de l’article 3 de la Charte canadienne (E) et de certains droits constitutionnels accordés aux minorités linguistiques en vertu de l’article 23 de la Charte canadienne (F).

A. L’exercice de dénombrement effectué par le gouvernement 

En juin 2018, le ministère de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur effectue une enquête sur la gestion en milieux scolaires en contexte de diversité ethnoculturelle, linguistique et religieuse. À cet effet un sondage est effectué, comportant quatre questions sur les signes religieux, auprès de plusieurs établissements scolaires. Ce questionnaire visait, notamment, à obtenir les informations quant au port de « symboles religieux » par les employés ainsi que le nombre et la nature de demandes d’accommodements demandées pour des motifs religieux, linguistiques ou ethnoculturels. À la suite des résultats, le 25 janvier 2019, le sous-ministre de l’Éducation fait plusieurs appels à des commissions scolaires de la région de Montréal sur le même sujet.

Ces demandes ministérielles sont contestées par la Fédération autonome de l’enseignement. Sommairement, elle allègue que ces demandes violent la liberté de religion, portent atteinte à la dignité des enseignants et s’avèrent discriminatoires, car elles engendrent « un traitement différentiel et arbitraire qui génère, entre autres, chez les enseignants une crainte raisonnable de perdre leurs emplois[2] ». Par ailleurs, elle s’attaque à l’article 12 de la Loi – qui permet également au ministre responsable de dénombrer les membres du corps enseignant qui portent un signe religieux – au motif que ces demandes et cet exercice de dénombrement potentiel violent le droit à la liberté de religion et le droit à l’égalité des personnes visées. Elle ajoute que l’article 18.1 de la Charte québécoise prévoit l’interdiction de requérir d’une personne des renseignements visés par son article 10, qui traite des motifs de discrimination, dont la religion fait évidemment partie.

Selon le Tribunal, il apparaît légitime pour l’État d’appréhender de façon concrète et tangible le nombre réel de personnes que viseraient les règles envisagées par la Loi, c’est-à-dire l’interdiction des signes religieux. De plus, le Tribunal souligne que « la preuve ne permet pas de conclure qu’en faisant cet exercice de dénombrement, l’État agit de façon oblique, par exemple en sachant ou en voulant nommément agir de façon discriminatoire à l’égard de certaines personnes[3] ». À la lumière de sa fonction de régulateur social, cet exercice de dénombrement par l’État poursuit un objectif légitime, entre autres de connaître la composition des milieux de vie et le tissu social dans lesquels il offre des services.

Par conséquent, la preuve ne permet pas de conclure que l’État commet une faute ou pose un geste répréhensible en agissant de la sorte. De plus, à titre de rappel, l’article 18.1 de la Charte québécoise ne peut s’appliquer en l’espèce, car celui-ci traite uniquement des demandes ou entrevues d’emplois, ce qui ne concerne pas les demandes contestées

B. La compétence du législateur québécois

Les demanderesses contestent la compétence législative du Québec pour adopter cette Loi. En effet, selon elles, en raison du caractère criminel de cette Loi, seul le fédéral devrait avoir compétence.

Comme nous le rappelle le Tribunal :

[303]     L’analyse de la validité d’une loi au regard du partage des compétences comporte deux étapes, à savoir la qualification et la classification de la loi contestée. La qualification se veut précise, car cela facilite sa classification eu égard aux chefs de compétences fédérales et provinciales. Ainsi, le caractère véritable devrait exprimer le caractère essentiel de la loi en termes aussi précis que la loi le permet.

[304]     L’étape de la qualification consiste donc dans la détermination du « caractère véritable », ou « pith and substance », de la loi, en l’occurrence « ce que la loi accomplit et dans quel dessein », ou encore, dans l’identification de « l’objet véritable de la loi, même s’il diffère de son objet apparent ou déclaré ». Dans l’exercice de qualification de la Loi 21, le Tribunal doit en déterminer la nature réelle. Il s’agit donc de voir quel objectif le législateur vise en l’adoptant et quels moyens il mobilise pour parvenir à ses fins.

[305]     Pour ce faire, il faut examiner l’objet et les effets juridiques et pratiques de la loi. Déterminer l’objet de la loi nécessite l’analyse de la preuve tant intrinsèque (les dispositions énonçant expressément l’objet visé, ainsi que le titre, le texte et la structure de la loi) qu’extrinsèque (les débats parlementaires et les publications gouvernementales).

[306]     Quant aux effets de la loi, « les effets juridiques correspondent aux effets directs des dispositions de la loi elle-même », alors que les effets pratiques correspondent « aux effets secondaires de son application ».

  1. La qualification de la Loi

En l’espèce, selon le Tribunal, la Loi vise un objet religieux, en l’occurrence l’exclusion du port d’un signe religieux, et les effets de cette Loi amènent les mêmes conclusions. Par ailleurs, en se plaçant dans une perspective historique, le Tribunal souligne que les articles 6 et 8 de la Loi, en réglementant la pratique religieuse, agit comme moyen de maintenir la paix, l’ordre et la moralité publique. Ainsi, le Tribunal conclu que les articles 6 et 8 de la Loi « s’avèrent relever de la nature de dispositions traitant de la religion dans une perspective se rattachant traditionnellement au droit criminel[4] »

2. La classification de la Loi

Toutefois, la détermination de cette Loi comme relevant, a priori, du droit criminel, n’emporte pas nécessairement une classification dans le même sens. Pour qu’une loi relève du droit criminel, il faut l’existence (1) d’une interdiction (2) assortie d’une sanction et (3) d’un objet relevant du droit criminel. Il ne fait aucun doute que la Loi comporte un aspect comminatoire, toutefois elle ne comporte aucune sanction de nature pénale qui permettrait sa classification comme relevant du droit criminel, et donc de compétence fédérale.

Par conséquent, la matière de cette loi relève directement d’une compétence provinciale en vertu, selon les dispositions de la Loi, des articles 92(4), 92(13), 92(16) de la L.C. 1867 et 45 de la L.C. 1982[5].

C. Le recours aux clauses de dérogation

Concernant les clauses de dérogation, les demanderesses allèguent que par les articles 33 et 34 de la Loi, le législateur recourt à ces clauses de manière non conforme ni au droit interne, ni au droit international, et demandent alors que ces dispositions soient déclarées inconstitutionnelles.

Selon le Tribunal, dans « une société soucieuse de respecter les droits fondamentaux qu’elle accorde à ses membres, l’utilisation de la clause de dérogation devrait se faire de façon parcimonieuse et circonspecte[6] ». Or, en l’espèce, il appert que le législateur québécois a fait une utilisation exorbitante des clauses de dérogations. En effet, la Loi neutralise sans restriction l’application des articles 1 à 38 de la Charte québécoise et des articles 2 et 7 à 15 de la Charte canadienne. De nombreux droits fondamentaux se retrouvent stérilisés par l’utilisation de ces clauses, et il apparaît difficile de justifier, en cas de contestation, l’existence d’une certaine connexité entre la suspension de certains droits et libertés et les objectifs poursuivis par la Loi en question. Par exemple, il est difficile d’appréhender un lien entre la suspension du droit au secret professionnel ou à celui du droit à l’avocat avec l’objet législatif d’affirmation de la laïcité.

Toutefois, malgré le caractère large de cet exercice dérogatoire, le Tribunal ne peut que constater qu’il s’agit d’une prérogative légitime du législateur dans l’état actuel du droit

D. La garantie de l’égalité entre les sexes

Certaines des demanderesses soutiennent que la Loi porte atteinte à l’égalité des sexes de façon contraire à l’article 28 de la Charte canadienne. En effet, la preuve révèle que les effets de la Loi se répercuteront majoritairement de façon négative sur les femmes musulmanes. Sommairement, il est allégué que l’article 28 de la Charte canadienne doit se lire en conjonction avec l’ensemble des droits et libertés, et qu’il s’agit d’un droit substantif.

Le Tribunal, en utilisant des méthodes d’interprétation comparative, contextuelle et téléologique, conclut que l’article 28 ne peut s’appliquer qu’en regard des autres droits et libertés garantis par la Charte. Cet article ne possède pas une portée autre qu’interprétative et il ne permet pas d’invalider des lois de façon autonome. Quand bien même la Loi comporte des effets négatifs envers les femmes enseignantes musulmanes quant à l’exercice de leur liberté de religion et viole l’article 15 de la Charte, l’usage de la clause de dérogation empêche tout recours à l’article 28 pour contourner les effets de son application contenus aux paragraphes 33 et 34 de la Loi.

E. L’éligibilité aux élections législatives provinciales

La Loi prévoit qu’aucun député de l’Assemblée nationale ne peut siéger autrement qu’à visage découvert. Cette interdiction découle de l’effet combiné du premier paragraphe de l’annexe III et du premier alinéa de l’article 8 de la Loi. Or, le fait d’interdire à une personne qui se voile le visage de siéger à l’Assemblée nationale viole l’article 3 de la Charte canadienne qui prévoit l’éligibilité de tout citoyen canadien aux élections législatives fédérales ou provinciales. Selon l’article 33 de la Charte canadienne, on ne peut appliquer une clause de dérogation à l’encontre de cet article 3 de la Charte canadienne.

Selon le Tribunal, il est indéniable que le fait d’empêcher une personne élue qui se voile le visage de siéger à l’Assemblée nationale constitue, de facto, une violation du droit de se présenter à une élection provinciale. En agissant ainsi, on fait obstacle, indirectement, à la finalité recherchée par l’article 3 de la Charte canadienne. De plus, comme le Procureur général du Québec ne présente aucune preuve ou démonstration en vertu de l’article premier de la Charte canadienne, il y a lieu de conclure que l’effet conjugué du premier alinéa de l’article 8 et du premier paragraphe de l’annexe III de la Loi constitue une violation injustifiable au sens de l’article premier de la Charte canadienne. Par conséquent, le Tribunal déclare inopérantes ces dispositions, en fonction de l’article 52 de la Charte canadienne.

F. Les droits des minorités linguistiques

  1. La violation de l’article 23 de la Charte canadienne

La Loi prévoit l’interdiction du port de signes religieux visibles pour les enseignants des écoles publiques, alors que l’article 23 de la Charte canadienne accorde des droits constitutionnels aux minorités linguistiques dans la gestion de leurs écoles. La Commission scolaire English Montreal School Board allègue que, en regard de l’importance de dispenser un enseignement qui convienne particulièrement à l’identité linguistique et culturelle, certaines dispositions de la Loi violent l’article 23 de la Charte canadienne. En l’occurrence, elle allègue que la Loi stérilise le pouvoir de contrôle et de gestion de la minorité anglophone, notamment en interférant avec la culture séculière ouverte de cette communauté.

Le Tribunal rappelle que l’article 23 de la Charte canadienne vise non seulement la protection de droits sur le plan individuel, mais également sur le plan collectif. Ainsi les minorités linguistiques détiennent un pouvoir de gestion et de contrôle sur leurs établissements d’instruction et sur le programme éducatif, ce qui n’exclut pas la réglementation provinciale, tant que celle-ci reste compatible avec les préoccupations linguistiques et culturelles de la minorité. Dans le contexte actuel, il ne fait aucun doute que la religion participe à l’identité culturelle de la communauté.

La preuve démontre que les commissions scolaires anglophones accordent une importance particulière à la reconnaissance et la célébration de la diversité ethnique et religieuse. Pour reprendre les mots du juge Marc-André Blanchard :

[997]      […] les commissions scolaires anglophones désirent intégrer les minorités culturelles qui portent des signes religieux afin, d’autre part, faciliter cette même intégration et la réussite scolaire de ses élèves issues de groupes religieux minoritaires qui portent des signes religieux, en assurant une représentativité de ces minorités dans le corps enseignant et les dirigeants d’établissement scolaire.

Par conséquent, le Tribunal conclut que le premier alinéa de l’article 4, les articles 6, 7, 8, 10, le premier et le deuxième alinéa de l’article 12, les articles 13, 14 et 16 lus en conjonction avec le paragraphe 7 de l’annexe I, le paragraphe 10 de l’annexe II et le paragraphe 4 de l’annexe III de la Loi violent l’article 23 de la Charte canadienne.

2. La justification de la violation de l’article 23 de la Charte canadienne

Il s’agit alors de déterminer si cette violation est justifiée au sens de l’article premier de la Charte canadienne. L’analyse, en vertu de l’article premier, repose sur une démarche en quatre temps :

[1013]  […] (1) Les défenseurs de la loi doivent démontrer le caractère urgent et réel de l’objet de la loi et que les moyens choisis s’avèrent proportionnel à cet objet. Pour ce faire, le législateur respectera le critère de proportionnalité si (2) les moyens adoptés se trouvent rationnellement liés à cet objet, (3) la loi porte atteinte de façon minimale au droit en question et, (4) il existe une proportionnalité entre les effets préjudiciables et les effets bénéfiques de la loi.

  • L’objectif réel et urgent

En l’espèce, le Tribunal conclut que le législateur québécois, en cherchant à atteindre la laïcisation de l’État, une démarche tant historique que sociologique, atteint assurément un objectif législatif réel et urgent aux termes de la jurisprudence en adoptant la Loi.

  • Le lien rationnel

Le test du lien rationnel demande d’établir que les moyens poursuivis par le législateur permettent d’atteindre ces objectifs. En l’espèce, le législateur a la volonté de bannir d’un certain espace public la manifestation d’une appartenance religieuse par le port de signes associés à celle-ci.

À la lumière de la preuve, le Tribunal conclut que l’objectif visé par la Loi a un lien rationnel avec la réalisation des objectifs légitimes et importants du législateur.

  • L’atteinte minimale

Cependant, il est difficile, pour le Tribunal, de conclure que le simple port d’un signe religieux bafoue le droit à des services laïques ou le droit des parents d’élever leurs enfants selon les valeurs de leur choix. Le simple port passif d’un signe religieux ne peut constituer, en lui-même, une violation de la liberté de conscience ou de religion d’une personne se trouvant en présence de ce signe religieux porté par un(e) enseignant(e). De plus, l’interdiction du port de signes religieux ne s’applique qu’à certains secteurs d’enseignement en particulier. Ainsi, il devient difficile, selon le Tribunal, de conclure au caractère justifiable de l’atteinte.

  • La proportionnalité des effets préjudiciables et des effets bénéfiques

Finalement, le Tribunal doit déterminer si le bénéfice qu’entraîne la prohibition totale de port de signe religieux l’emporte sur les effets néfastes pour les personnes qu’elle vise et qui se réclament, d’abord et avant tout, de leur liberté de religion et de conscience.

Il est indéniable que les interdictions de porter de signes religieux et les conséquences qui s’y attachent s’avèrent des plus graves pour les personnes qui en portent en raison de leur foi. On peut même affirmer qu’elles portent atteinte à l’individualité de ces personnes.

Selon le Tribunal, on ne peut conclure que le simple port d’un signe religieux par un enseignant démontre une volonté pour l’État de favoriser une religion au détriment des autres, et que cette pratique viole la liberté de conscience ou de religion d’une personne. Il est à rappeler que la mission de l’école « vise à instruire, socialiser et qualifier les élèves et ce, dans un cadre où la relation de confiance s’avère primordiale[7] » et que ce terme « socialiser » doit s’entendre dans le sens « vivre avec les autres » en évitant des comportements qui conduisent à l’exclusion.

Selon le Tribunal :

[1102]  Il ne fait aucun doute qu’en l’espèce la négation par la Loi 21 des droits garantis par les Chartes entraîne des conséquences sévères sur les personnes visées. Non seulement ces personnes se sentent ostracisées et partiellement mises à l’écart de la fonction publique québécoise, mais en plus certaines voient leur rêve devenir impossible alors que d’autres se trouvent coincées dans leur poste sans possibilité d’avancement ou de mobilité. De plus, la Loi 21 envoie, en outre, le message aux élèves issus des minorités portant des signes religieux qu’ils doivent occuper une place différente dans la société et qu’à l’évidence la voie de l’enseignement public, au niveau préscolaire, primaire et secondaire n’existe pas pour eux.

[1103]  Il s’agit là d’effets délétères très importants.

[1104]  De l’autre côté, les effets bénéfiques apparaissent pour le moins ténus. En effet, bien qu’il puisse exister certaines tensions qui s’avèrent minimales au regard de la preuve, elles relèvent plutôt de l’épiphénomène que d’une problématique qui mérite une solution législative aussi attentatoire aux droits fondamentaux.

Par conséquent, les effets préjudiciables de la Loi contenus à plusieurs dispositions dans la Loi ne s’avèrent pas proportionnés, et ainsi l’atteinte à l’article 23 de la Charte canadienne ne peut se justifier aux termes de l’article premier. Ces dispositions législatives sont donc déclarées inopérantes, en vertu de l’article 52 de la Charte canadienne en faveur de toute personne ou entité pouvant jouir des droits accordés par l’article 23 de la Charte canadienne.

3. La suspension d’une déclaration d’invalidité

En principe, la suspension d’une déclaration d’invalidité ne devrait survenir que lorsque le gouvernement établit qu’une déclaration avec effet immédiat nuirait considérablement à la capacité du législateur de remplir son rôle. Or, il importe de rappeler qu’en l’instance le gouvernement ne réclame pas cette suspension, notamment parce qu’il déclare ne pas faire de démonstration du caractère justifiable, en vertu de l’article premier de la Charte canadienne, d’un empiétement sur les droits et libertés garantis. Par conséquent, la déclaration d’invalidité ne sera pas suspendue.

En tout état de cause, le Tribunal n’aurait pu émettre une telle suspension, car, compte tenu du libellé impératif de l’article 52(1) de la Charte canadienne, seules des raisons impérieuses justifient une telle suspension.

Conclusion

Par cette décision, le juge Marc-André Blanchard suspend l’application de certaines dispositions de la Loi pour les commissions scolaires anglophones, mais pas pour les francophones. Ici, un traitement différent, suivant une démarcation linguistique, est alors accordé aux enseignants des écoles anglophones et francophones. Cette distinction ne risque-t-elle pas de creuser un fossé entre ces deux communautés qui pourrait nuire à une certaine cohésion sociale ?

Le juge a aussi reconnu que la Loi ne respecte pas, dans son ensemble, la Charte canadienne, mais qu’en incluant des clauses de dérogation dans son texte de loi, le législateur contourne de manière légitime certains droits fondamentaux, tels que la liberté de religion. Sans ces clauses de dérogation, la Loi aurait-elle été maintenue de la même façon ? Cette conclusion va sûrement justifier la poursuite des actions par les opposants à la Loi.

Le sort de cette Loi n’est toutefois pas encore scellé et laisse le débat ouvert. La décision fait des mécontents des deux côtés : à ce jour, le gouvernement du Québec, défenseur de la Loi, et la Fédération autonome de l’enseignement, opposante à la Loi, ont fait connaître leurs intentions de porter ce jugement en appel. Au-delà des « batailles » judiciaires, il est aussi à rappeler que le législateur devra renouveler la disposition dérogatoire tous les cinq ans.

Nous n’avons donc pas fini d’entendre parler de cette Loi controversée.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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