par
Ariane Bélanger
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et
Gabrielle Champigny
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28 Oct 2021

Expropriation déguisée : La Cour supérieure confirme la validité de règlements municipaux visant à protéger le couvert forestier et les milieux humides

Par Ariane Bélanger, avocate et Gabrielle Champigny, avocate

La nécessité de protéger l’environnement constitue un véritable enjeu de société. Dans les dernières années, le législateur a d’ailleurs élargi les pouvoirs règlementaires conférés aux municipalités dans le cadre de Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (ci-après la « LAU »), confirmant ainsi leur rôle dans la protection et la conservation des milieux naturels sur leur territoire. À ce sujet, la Cour supérieure a rendu récemment une décision indiquant que la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville (ci-après la « Ville ») a valablement adopté des dispositions règlementaires restreignant l’abattage d’arbres et empêchant toute construction dans les milieux humides. La Cour a conclu que les dispositions ainsi adoptées sont « légitimes et raisonnables » afin d’assurer la protection de couverts forestiers et de milieux humides. Ce faisant, le recours en expropriation déguisé entrepris par des promoteurs s’estimant lésés par cette règlementation est rejeté.   

Contexte

Dans l’affaire Pillenière, Simoneau c. Ville de Saint-Bruno-de-Montarville[1], trois promoteurs immobiliers (ci-après les « Promoteurs ») sont propriétaires de terrains situés sur le territoire de la Ville, plus particulièrement dans le secteur du Boisé Sabourin. Depuis plus de quinze (15) ans, les Promoteurs envisagent de réaliser un projet de développement immobilier, résidentiel et commercial sur ces terrains, conformément à ce que permettait la règlementation de zonage en vigueur jusqu’en 2014.

En 2008, des citoyens de la Ville font état de leurs préoccupations et soulignent leur intérêt à conserver les milieux humides dans le secteur du Boisé Sabourin. Un Plan de conservation de la rainette faux-grillon en Montérégie touchant le secteur du Boisé Sabourin est aussi présenté à la Ville.

En 2010, les Promoteurs présentent un nouveau concept de leur projet de développement, lequel inclut une zone de conservation des milieux humides. Une étude du milieu naturel réalisée à la demande des Promoteurs a par ailleurs confirmé la présence de milieux humides sur ces terrains. En 2012, l’un des Promoteurs adresse à la Ville une demande de certificat de conformité attestant que son projet ne contrevient à aucun règlement municipal, le tout afin d’obtenir le certificat d’autorisation devant être délivré par le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. La Ville refuse toutefois la délivrance du certificat de conformité.

Le 16 mai 2016, la Ville adopte son Plan de conservation des milieux humides et autres milieux naturels (ci-après : « Plan de conservation »), lequel identifie le secteur du Boisé Sabourin parmi les secteurs prioritaires pour la conservation.

En 2017, la Ville adopte quatre règlements en cohérence avec le nouveau Schéma d’aménagement et de développement de l’agglomération de Longueuil (ci-après : « SAD »), dont le Règlement de zonage URB-Z2017, lequel restreint l’abattage d’arbres dans les milieux naturels protégés afin d’assurer la protection du couvert forestier et empêche toute construction dans les milieux humides.

S’estimant empêchés de jouir de leurs propriétés et de réaliser le projet immobilier envisagé, les Promoteurs intentent une action en expropriation déguisée contre la Ville et lui réclament une indemnité évaluée à 20 216 360$. Subsidiairement, les Promoteurs demandent que les dispositions règlementaires soient annulées ou leur soient déclarées inopposables.

Décision

Dans le cadre de sa décision, avant de déterminer si la réglementation attaquée est valide et si les terrains font l’objet d’une expropriation déguisée, en reprenant notamment les motifs de la décision de la Cour suprême dans l’arrêt Lorraine (Ville) c. 2646-8926 Québec inc., l’honorable juge Florence Lucas rappelle les principes applicables dans le cadre d’une action où l’on allègue une expropriation déguisée[2]:

[58] … « lorsqu’une administration municipale exerce abusivement son pouvoir de réglementer les usages permis, « pour des motifs obliques, notamment afin d’éviter le paiement d’une indemnité, on dit alors qu’il s’agit d’une expropriation déguisée. » … «[C]onstitue un « un abus de pouvoir le fait pour un organisme public d’exercer illégalement son pouvoir de réglementation, c’est-à-dire en dérogation des fins voulues par le législateur dans la délégation de ce pouvoir ». »

Quant aux conditions à satisfaire dans le cadre d’un recours en expropriation déguisé, elle souligne :

« [59] Plus récemment, dans l’arrêt Ville de Saint-Rémi c. 9120-4883 Québec inc., la Cour d’appel revient sur les deux conditions applicables, soit l’effet restrictif du règlement et l’absence d’habilitation législative d’enlever la possibilité d’exercer tout usage sur un terrain.

[60] D’une part, pour conclure à l’expropriation déguisée, la restriction imposée par le règlement « doit équivaloir à une suppression de toute utilisation raisonnable du lot, une négation de l’exercice du droit de propriété ou encore, à une « véritable confiscation » ou à une appropriation de l’immeuble. »

[61] D’autre part, la partie qui invoque une expropriation déguisée doit établir que la municipalité n’avait pas le pouvoir habilitant lui permettant d’adopter la réglementation contestée ou qu’elle utilise son pourvoir de réglementation d’une manière déraisonnable ou abusive. Ultimement, si la loi lui accorde spécifiquement ce pouvoir, une municipalité pourra validement adopter un règlement ayant pour effet de prohiber tout usage d’un terrain, sans indemniser son propriétaire. Nous y reviendrons plus en détail dans l’analyse qui suit. »

En ce qui a trait au pouvoir de réglementer des municipalités, elle rappelle que celles-ci ne disposent que des pouvoirs qui leurs sont spécifiquement délégués par le législateur aux termes de dispositions habilitantes. En matière de zonage, c’est l’article 113 de la LAU, dont un extrait est reproduit ci-après, qui établit le cadre dans lequel les municipalités peuvent agir :

« 113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou partie de son territoire.

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants:

2° diviser la zone en secteurs de manière que chacun de ces secteurs serve d’unité territoriale pour l’application des dispositions des sous-sections 1 à 2.1 de la section V qui sont relatives à l’approbation référendaire et de manière que, dans chacun de ces secteurs, les normes d’implantation autorisées dans la zone puissent faire l’objet d’une réglementation subsidiaire de la part du conseil, à condition cependant que les normes quant aux usages permis soient uniformes dans tous les secteurs d’une même zone;

3° spécifier, pour chaque zone, les constructions ou les usages qui sont autorisés et ceux qui sont prohibés, y compris les usages et édifices publics, ainsi que les densités d’occupation du sol;

[…]

12.1° régir ou restreindre la plantation ou l’abattage d’arbres afin d’assurer la protection du couvert forestier et de favoriser l’aménagement durable de la forêt privée;

[…]

16° régir ou prohiber tous les usages du sol, constructions ou ouvrages, ou certains d’entre eux, compte tenu, soit de la topographie du terrain, soit de la proximité de milieux humides et hydriques, soit des dangers d’inondation, d’éboulis, de glissement de terrain ou d’autres cataclysmes, soit de tout autre facteur propre à la nature des lieux qui peut être pris en considération pour des raisons de sécurité publique ou de protection de l’environnement; prévoir, à l’égard d’un immeuble qu’il décrit et qui est situé dans une zone d’inondation où s’applique une prohibition ou une règle édictée en vertu du présent paragraphe, une dérogation à cette prohibition ou règle pour un usage du sol, une construction ou un ouvrage qu’il précise; »

(nos soulignements ajoutés)

Nous pouvons donc retenir qu’une municipalité peut validement adopter des dispositions réglementaires en vertu desquelles tout usage d’un terrain est prohibé, sans indemnisation, si une loi habilitante lui confère un tel pouvoir, notamment lorsque la prohibition est faite « en raison de l’état ou de la situation du terrain, pour des raisons légitimes liées à la sécurité publique et à la protection de l’environnement », conformément à l’article 113 al. 2 (16°) de la LAU. Dans le cas contraire, d’autant plus « si les pouvoirs réglementaires sont exercés à des fins détournées », il pourra s’agir d’un cas d’expropriation déguisé pouvant être sanctionné par les tribunaux[3].  

Qu’en-t-il en l’espèce ? La réglementation attaquée par les Promoteurs est-elle valide ? Leurs terrains font-ils l’objet d’une expropriation déguisée ? Voyons ce qu’il en est.

1) La validité de la réglementation municipale adoptée

Le Tribunal conclut tout d’abord que la Ville était autorisée à adopter les règlements contestés puisque les paragraphes 12.1 et 16 de l’article 113 al. 2 de la LAU lui confèrent expressément ce pouvoir. D’une part, par son Règlement de zonage URB-Z2017, la Ville a restreint l’abattage d’arbres pour des fins légitimes de protection du couvert forestier, sans toutefois le prohiber complètement, ce que lui permet l’habilitation législative découlant de la LAU[4]. D’autre part, dans la mesure où les règlements municipaux adoptés ont pour effet d’interdire toute construction résidentielle ou commerciale dans le but de préserver les milieux humides, le Tribunal en déduit qu’ils sont valides en regard du pouvoir spécifique de la municipalité « d’interdire tous les usages, constructions et ouvrages sur les milieux humides »[5]. Ainsi, la Ville a tout simplement exercé « son pouvoir législatif délégué d’assurer la protection de l’environnement »[6] et en ce sens, les dispositions réglementaires sont donc valides.

2) L’utilisation déraisonnable ou abusive du pouvoir de réglementation

Vu l’existence d’un pouvoir habilitant la Ville à adopter la réglementation visée, le Tribunal se penche ensuite sur la question de savoir si la Ville a exercé son pouvoir de manière abusive ou déraisonnable, soit l’une des deux conditions requises pour pouvoir conclure à une expropriation déguisée.

Les promoteurs faisaient valoir qu’en les privant de tout usage raisonnable de leurs lots et en leur niant leur droit de propriété, la réglementation équivalait à une expropriation déguisée. Ils reprochaient également à la Ville, à de multiples niveaux, d’avoir utilisé son pouvoir de réglementation « de mauvaise foi », à des fins illégitimes et déraisonnables et de manière discriminatoire à leur endroit.

Selon le Tribunal, l’opportunité saisie par la municipalité de protéger les milieux humides du Boisé Sabourin était au contraire raisonnable et démontrée par la preuve. Certes, la réglementation municipale, adoptée en conformité avec le SAD et les dispositions habilitantes de la LAU, a nécessairement pour effet d’empêcher le développement résidentiel et commercial sur le lot et d’affecter la valeur des propriétés des promoteurs. Toutefois, ce sont plutôt les caractéristiques particulières des terrains et la présence de milieux humides, protégés par la LAU et par la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE), qui empêchent le développement immobilier. Ainsi, il ne peut y avoir d’abus de droit de la part de la Ville permettant de conclure à une expropriation déguisée.

La juge Lucas prend soin de préciser que le fait que l’ancien règlement de zonage, daté de 2009, permettait la réalisation du projet de développement immobilier n’emporte « aucun droit acquis vis-à-vis le nouveau règlement plus restrictif »[7], les projets de développement étant exposés aux aléas de la politique municipale[8]. La présence de boisés et de milieux humides sur le terrain était d’ailleurs déjà connue par le promoteur depuis 2004.

De plus, il ressort de la preuve au dossier que la règlementation a été adoptée pour aucun autre motif que la protection de l’environnement et s’applique à tout milieu naturel protégé sur le territoire. Elle n’est donc ni déraisonnable ni discriminatoire. D’ailleurs, la juge retient qu’une municipalité ne se trouve pas contrainte à régir « par zone » lorsqu’elle use de son pouvoir de réglementer à des fins de protection de l’environnement en vertu de la LAU. Elle n’est pas non plus obligée de modifier le zonage pour en faire une zone de conservation.

Enfin, bien que le Plan de conservation prévoyait des indemnisations aux propriétaires des lots en cas de mise en valeur des milieux naturels, la Ville n’avait dans ce cas-ci jamais tenté d’utiliser ou de s’approprier indirectement ces lots. Elle a uniquement, par son pouvoir de réglementation, préservé l’intégrité des milieux humides en conformité avec la LAU. Aucune indemnisation n’était donc requise.

3) L’effet restrictif de la réglementation

Malgré que le critère abordé précédemment n’ait pas été satisfait, ce qui suffit à faire échec au recours en expropriation déguisée, le Tribunal s’est également prononcé sur l’effet restrictif de la réglementation. Il conclut que dans la mesure où la Ville ne s’est approprié ni réellement ni matériellement la jouissance ou l’usage des terrains en litige, certains droits de propriété des Promoteurs subsistent, y compris son usage exclusif, et ce même si le règlement interdisant l’abattage d’arbres à des fins de construction immobilière est en vigueur.

À la lumière de son analyse, le Tribunal conclut donc :

« [144]     En somme, la réglementation municipale adoptée en mars 2018 atteint l’objectif législatif de protection des milieux humides, relève d’une interprétation raisonnable de la loi habilitante LAU, découle d’un processus conforme menant à son adoption et s’avère justifiée à la lumière de l’importance et de la valeur écologique des milieux humides sur les lots en litige. À défaut de démontrer le caractère déraisonnable de la réglementation municipale attaquée et l’expropriation déguisée, le recours des promoteurs doit être rejeté. »

Même si le recours a été rejeté, notons que sur la dernière question en litige relative au moyen de réparation applicable, le Tribunal souligne que, conformément aux récents enseignements de la Cour d’appel dans son récent arrêt Ville de Québec c. Rivard, le véhicule procédural approprié dans un tel cas est d’abord la demande en nullité ou en inopposabilité :

« [89] […] [I]l y a lieu de conclure que le propriétaire lésé n’a pas d’option et doit demander la nullité ou l’inopposabilité de la règlementation lorsqu’il est toujours dans le délai pour ce faire (art. 529 C.p.c.), mais s’il ne satisfait plus aux conditions d’ouverture, il peut toujours réclamer une indemnité et délaisser le terrain. Soulignons que cela lui impose de faire en plus la preuve de la négation de l’exercice du droit de propriété liée à l’expropriation déguisée, requise en vertu de l’article 952 C.c.Q. »

Commentaires

Ce jugement de la Cour supérieure constitue une actualisation importante de la jurisprudence portant sur les pouvoirs municipaux en environnement et en matière d’expropriation déguisée. Dans un contexte où une tension persiste entre la défense de la propriété privée et la protection des écosystèmes, il renforce les enseignements antérieurs des tribunaux qui ont établi que le droit de propriété n’est pas absolu, qu’il est soumis aux impératifs collectifs et que la protection de l’environnement ne peut constituer une « fin illégitime » dans le cadre de l’exercice d’une compétence municipale. Pensons notamment aux célèbres arrêts Municipalité Régionale de comté d’Abitibi c. Ibitiba ltée, 1993 CanLII 3768 (QC CA); Entreprises Sibeca Inc, c. Frelighsburg (Municipalité) 2004 CSC 61 (CanLII), [2004] 3 RCS 304; 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de), 2010 QCCA 858; et Wallot c. Québec (Ville de), 2011 QCCA 1165.

Le jugement apparait d’ailleurs comme une reconnaissance du rôle primordial de ce que certains auteurs appellent « l’intendance publique » en matière de conservation des milieux naturels. En effet, il s’agit d’une illustration clé d’une démarche de conservation initiée par une municipalité qui, en fonction d’une caractérisation des milieux naturels sur son territoire et de plans de conservation, limite les usages anthropiques autorisés sur son territoire en usant des pouvoirs règlementaires appropriés[9]. Ainsi, l’exercice d’un pouvoir municipal explicite, découlant de la modification de la LAU ayant précédé l’adoption des règlements en question, et l’absence d’intervention physique ou matérielle de la part de la Ville (par exemple des installations récréatives, des sentiers pédestres pour les citoyens, etc.) paraissent avoir été les points pivots de l’analyse, faisant échec au recours en expropriation déguisée entrepris par les Promoteurs.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.


[1] 2021 QCCS 4031.

[2]  2018 CSC 35.

[3] Id., par. 82 et 83.

[4] Id., par. 96-98.

[5] Id., par. 99.

[6] Id., par. 109.

[7] Id., par. 118, citant la Cour d’appel dans l’arrêt Yale Proprieties Ltd c. Ville de Beaconsfield, 2019 QCCA 344, par. 35.

[8] Id., par. 125.

[9] Voir notamment : Girard, J.-F., « La protection des milieux naturels par les municipalités : effervescence d’un droit en développement » dans Développements récents en droit municipal (2015), Yvon Blais, Cowansville, p. 174 et s.

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