Une application novatrice de l’honneur de la Couronne : Analyse de l’arrêt Québec c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan (2024 CSC 39)
Par Jie Zhu, Avocate
L’arrêt Québec (Procureur général) c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan (2024 CSC 39) rendu par la Cour suprême du Canadale 27 novembre 2024 marque un point d’orgue dans le financement et l’offre des services de police autochtones à travers le pays.
Il s’inscrit dans le sillage du jugement rendu précédemment par la Cour fédérale (2023 CF 267), ayant reconnu l’existence d’un traitement discriminatoire défavorable à la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh en raison d’une couverture policière sous-financée par rapport aux services de police non-autochtones.
L’arrêt de la Cour suprême fait également suite au dépôt d’un rapport de la vérificatrice générale du Canada de 2024, reprochant au gouvernement du Canada de ne pas avoir travaillé en partenariat avec les collectivités autochtones pour fournir des services de police équitables et adaptés à leurs besoins[1].
Contexte : Le financement des services de police autochtones au Canada
Afin d’améliorer la desserte policière dans les communautés autochtones[2], le gouvernement du Canada a mis sur pied le Programme des services de police des Premières Nations (PSPPN) en 1991. Le PSPPN pourvoit à deux modèles principaux de prestation de services de police dans les communautés autochtones :
- D’une part, les ententes sur les services de police autogérés permettent aux communautés autochtones de gérer leurs propres services de police conformément aux lois et aux règlements provinciaux.
- D’autre part, les ententes communautaires tripartites peuvent baliser la manière dont les services de police provinciaux et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) sont engagés à contrat pour assurer des services de police dans une collectivité autochtone.
Au niveau du financement, et ce, peu importe le modèle choisi, le PSPPN prévoit que les coûts des ententes seront partagés entre le gouvernement fédéral (52 %) et la province ou le territoire concerné (48 %), si ce n’est qu’on « demandera autant que possible aux collectivités des Premières Nations de payer une partie des coûts de leurs services de police, particulièrement en ce qui a trait aux services améliorés ».
Au Québec, plusieurs communautés autochtones ont ainsi signé des ententes avec les gouvernements du Canada et du Québec relatives au financement des services de police autogérés, dont la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh.
Au fil des ans, les ententes intervenues entre les parties ont prévu l’établissement et le maintien d’un corps de police autochtone, la Sécurité publique de Mashteuiatsh (SPM), tout en fixant la somme maximale des contributions à être versées par le Canada et le Québec. De son côté, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan est responsable de la gestion administrative de la SPM et est l’employeur des membres qui la composent. Ces ententes peuvent être résiliées en tout temps par l’une ou l’autre des parties.
Depuis 2008, l’entente entre les parties est renouvelée d’année en année, mais le service de police des Pekuakamiulnuatsh demeure chroniquement sous-financé. Le 1er décembre 2017, parallèlement à une plainte déposée à la Commission canadienne des droits de la personne, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan introduit une action en justice devant la Cour supérieure du Québec réclamant des gouvernements du Canada et du Québec le remboursement des 1,5 million de déficits accumulés depuis le 1er avril 2013.
Décision : Le financement des services de police autochtones au Canada
L’action en justice introduite par Pekuakamiulnuatsh Takuhikan repose à la fois sur le droit des contrats et le principe de l’honneur de la Couronne, conjuguant ainsi le droit privé et le droit public.
Déboutée en première instance (2019 QCCS 5699), Pekuakamiulnuatsh Takuhikan a eu gain de cause à la Cour d’appel du Québec (2022 QCCA 1699) et à la Cour suprême du Canada.
D’une part, le « refus obstiné »[3] du gouvernement[4] de renégocier sa contribution financière lors du renouvellement des ententes constitue un manquement à l’obligation de négocier de bonne foi et un abus de droit en contravention des articles 6, 7 et 1375 du Code civil du Québec.
D’autre part, le principe de l’honneur de la Couronne trouve application (cf. art. 1376 C.c.Q.) bien que les ententes intervenues entre les parties spécifient qu’elles n’ont « pas pour effet de reconnaître […] des droits ancestraux ou des droits issus de traités » et qu’elles ne doivent pas être interprétées « comme constituant une entente ou un traité au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 »[5]. Dans les mots de la Cour suprême :
« [177] L’honneur de la Couronne s’applique aux ententes tripartites parce que celles-ci touchent le droit autochtone à l’autonomie gouvernementale en matière de sécurité publique de la communauté revendiqué par la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh. Les ententes tripartites ont pour objet l’établissement et le maintien d’un corps de police autochtone et la détermination du financement de celui-ci. S’il est vrai que l’ensemble de la population bénéficie de services policiers, l’établissement et le maintien de corps de police autochtones gérés par les communautés visées par une entente et dont les services sont culturellement adaptés à celles-ci distinguent ces corps de police de ceux desservant la population en général. »[6]
En l’occurrence, le Québec a manqué à l’obligation qui lui est imposée par l’honneur de la Couronne de négocier et d’exécuter les ententes tripartites avec honneur et intégrité, en ce qu’il a adopté « une attitude intransigeante » en n’ayant pas abordé les négociations « avec un esprit ouvert et dans l’objectif de mener une véritable négociation afin de conclure une entente »[7].
Ce manquement à l’honneur de la Couronne justifie l’octroi de dommages-intérêts équivalents à la proportion de financement (48 %) que le Québec doit assumer suivant le PSPPN relative aux déficits accumulés, et ce afin de « permettre au projet consistant à maintenir un corps policier autochtone à Mashteuiatsh de reprendre son élan, dans une relation de nation à nation renouvelée pour l’avenir et conformément au principe constitutionnel de la réconciliation »[8].
Commentaire : Portée et impacts de la décision
Le jugement rendu par la majorité de la Cour suprême du Canada est d’intérêt à plusieurs égards. Comme le relève la Cour, c’est la première fois que l’application du principe de l’honneur de la Couronne est soulevée à l’égard d’une entente contractuelle de nature non constitutionnelle[9]. Ce ne sont pas tous les types de contrats (contra : ententes purement commerciales) qui interpellent ce principe de droit public, mais uniquement ceux conclus « en raison et sur la base de la spécificité autochtone »[10] d’une Première Nation et qui « portent sur un droit autochtone, établi ou faisant l’objet d’une revendication crédible à l’autonomie gouvernementale »[11] .
Il est à noter que la Cour a pris soin de préciser que le principe de l’honneur de la Couronne ne s’applique pas en tant qu’obligation contractuelle implicite (cf. art. 1434 C.c.Q.). En spécifiant qu’il s’agit plutôt d’une « obligation additionnelle de droit public s’ajout[ant] aux obligations contractuelles »[12], le jugement majoritaire a permis qu’une mesure de réparation plus souple et substantielle soit accordée en l’espèce sous l’angle de la justice réconciliatrice, et ce, même si l’honneur de la Couronne n’impose pas comme telle une obligation de résultat[13]. En effet, s’il ne s’était agi que d’un manquement de nature contractuelle, l’application du principe de la restitution intégrale en matière de responsabilité civile poserait problème en raison de la difficulté d’évaluer le préjudice causal.
Le texte intégral de l’arrêt est disponible ici.
[1] Bureau du vérificateur général du Canada, Le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit, Rapport 3, 2024,
[2] Parmi une volumineuse documentation, on peut consulter à ce sujet : Canada, Affaires autochtones et du Nord (Groupe d’étude sur le maintien de l’ordre dans les réserves indiennes), Rapport du maintien de l’ordre dans les réserves indiennes : rapport du groupe d’étude, Ottawa, 1990; Commission d’enquête sur les relations entre les Autochtones et certains services publics, Commission d’enquête sur les relations entre les autochtones et certains services publics : écoute, réconciliation et progrès : rapport final, 2019
[3] Québec (Procureur général) c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan,2024 CSC 39, para. 125 [Jugement de la Cour suprême].
[4] Seul le gouvernement du Québec a appelé du jugement rendu par la Cour d’appel du Québec.
[5] Jugement de la Cour suprême, supra note 3, para. 180.
[6] Id., para. 177.
[7] Id., para. 190.
[8] Id., para. 235.
[9] Id., para. 143.
[10] Id., para. 161.
[11] Id., para. 163.
[12] Id., para. 188.
[13] Id., para. 191.
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