La gouvernance juridique des matières premières critiques au Québec : entre impératifs environnementaux, droits autochtones et souveraineté économique

Par Nadim Paul Fares, Avocat et Maya Nassar, Étudiante

Les changements climatiques constituent une urgence mondiale dont la gravité est aujourd’hui largement reconnue par la communauté internationale. Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), des milliards de personnes sont déjà exposées aux effets néfastes du réchauffement climatique^[1]. Consciente de l’ampleur de cette crise et de la nécessité d’une réponse immédiate, l’Assemblée générale des Nations Unies a saisi, en 2023, la Cour internationale de Justice (CIJ) afin de clarifier les responsabilités juridiques des États face à l’urgence climatique. Dans son avis consultatif rendu le 23 juillet 2025, la Cour est appelée à répondre aux questions suivantes :

1) Quelles sont, en droit international, les obligations qui incombent aux États en ce qui concerne la protection du climat et de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre pour les États et pour les générations présentes et futures ?

2) Quelles sont, au regard de ces obligations, les conséquences juridiques pour les États qui, par leurs actions ou omissions, ont causé des dommages significatifs au climat et à l’environnement, à l’égard d’autres États, des peuples et des individus touchés par le changement climatique ?^[2]

La compétence consultative de la Cour repose sur le paragraphe 1 de l’article 65 de son Statut, qui lui permet de rendre un avis sur toute question de nature juridique, « à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies ou conformément à ses dispositions à demander cet avis »^[3]. En l’espèce, l’Assemblée générale tire cette habilitation du paragraphe 1 de l’article 96 de la Charte, qui l’autorise à solliciter un avis consultatif sur toute question juridique^[4]. À la lumière de ces dispositions, la Cour a examiné la nature des questions qui lui étaient soumises et a estimé que les questions soulevées concernaient le droit international, fondant ainsi sa compétence consultative^[5].

Toutefois, la reconnaissance de cette compétence n’entraîne pas automatiquement l’obligation pour la Cour de se prononcer. Celle-ci dispose d’un pouvoir discrétionnaire lui permettant, afin de préserver l’intégrité de sa fonction judiciaire, de décliner une demande d’avis. Ainsi, la Cour ne peut refuser de répondre à une demande relevant de sa compétence qu’en présence de raisons décisives. En l’espèce, le large appui de l’Assemblée générale, la résolution ayant été adoptée par 132 États membres de l’Organisation des Nations Unies, ainsi que le fait que la Cour se limite à interpréter le droit existant sans créer de nouvelles normes, appuient l’exercice de sa compétence. Dès lors, aucun obstacle sérieux ne justifiait un refus de répondre à la demande formulée par l’Assemblée générale^[6].

Cet avis, dont les effets se font déjà sentir à l’échelle mondiale, est appelé à influencer un secteur en pleine expansion au Québec, soit le secteur minier, et invite à s’interroger quant aux effets potentiels sur la souveraineté économique ainsi que sur la place des peuples autochtones dans ce contexte.

Les obligations des États et les conséquences de leur manquement 

La CIJ affirme que la responsabilité climatique des États dépasse les seules émissions directes de gaz à effet de serre (GES) et s’étend à toute action ou omission exposant le système climatique aux effets dommageables des émissions de GES^[7]. Elle souligne que ces atteintes affectent non seulement les États, en particulier les plus vulnérables, mais aussi les peuples, les individus et les générations futures, compromettant l’exercice de leurs droits fondamentaux^[8].

C’est dans ce contexte que la Cour précise le cadre juridique des obligations climatiques des États. Elle rappelle que celles-ci découlent de plusieurs instruments de droit international, notamment des traités relatifs aux changements climatiques. L’Accord de Paris (ratifié par le Canada en 2016) est présenté comme complémentaire à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC, ratifiée par le Canada en 1992), en ce qu’il précise les engagements généraux qu’elle établit[9]. De ces instruments découle d’abord une obligation d’atténuation, qui impose aux États d’adopter des mesures visant à réduire les émissions de GES ou à renforcer les puits de carbone. Les États doivent ainsi présenter et mettre à jour leurs contributions déterminées au niveau national (CDN). Ces contributions sont encadrées par le principe de progression, selon lequel chaque engagement ultérieur doit représenter une avancée par rapport au précédent et refléter le niveau d’ambition le plus élevé possible compte tenu des capacités de l’État. Une norme de diligence stricte est requise^[10].

Cette exigence est éclairée par le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitude scientifique absolue ne peut servir de justification à l’inaction lorsqu’il existe un risque de dommages graves ou irréversibles pour l’environnement^[11]. Ce principe de précaution est d’ailleurs reconnu et appliqué en droit interne canadien et québécois. En droit canadien, la Cour suprême a reconnu sa valeur interprétative en matière environnementale, notamment dans l’arrêt Spraytech, afin de justifier une intervention visant la protection de l’environnement malgré l’absence de certitude scientifique absolue^[12]. Depuis ce jugement, il a été invoqué à de nombreuses reprises. En droit interne québécois, le principe de précaution a notamment été mobilisé par le Centre québécois du droit de l’environnement afin d’obtenir une injonction interlocutoire ordonnant la cessation de travaux réalisés dans l’habitat essentiel du béluga^[13].

La Cour reconnaît également une obligation d’adaptation, qui exige des États un renforcement de leur résilience face aux effets des changements climatiques, au moyen de mesures adaptées à leur contexte national et fondées sur les meilleures données scientifiques disponibles. Enfin, les États sont tenus à des obligations de coopération et d’assistance, incluant l’aide financière, le transfert de technologies et le renforcement des capacités^[14].

Par ailleurs, la Cour précise que les traités relatifs aux changements climatiques ne constituent pas les seules sources applicables. Le principe de la lex specialis n’exclut pas l’application des règles générales du droit international^[15]. Les obligations des États découlent également du droit international coutumier, notamment l’obligation de prévenir les dommages environnementaux significatifs et celle de coopérer à la protection de l’environnement. Ces obligations s’imposent à tous les États, indépendamment de leur participation aux traités climatiques. Le droit international des droits de l’homme encadre aussi les obligations des États face aux changements climatiques^[16].

Ainsi, tout manquement d’un État à l’une de ces obligations constitue un fait internationalement illicite engageant sa responsabilité, qu’il relève du droit conventionnel ou du droit coutumier. La Cour précise que les conséquences dépendent de la nature du manquement, mais peuvent inclure « tout l’éventail des conséquences juridiques prévues par le droit de la responsabilité de l’État »^[17]. Celles-ci comprennent notamment l’obligation de respecter ses engagements malgré le manquement, de cesser l’acte et de ne pas le répéter, ainsi que de réparer le dommage causé. La réparation doit être intégrale et viser à effacer toutes les conséquences du fait illicite. Elle peut se faire par restitution, qui peut parfois être difficile ou impossible et qui pourra alors prendre la forme, par exemple, de la reconstruction des infrastructures endommagées. La réparation peut également prendre la forme d’une indemnisation financière ou d’une satisfaction, comme des excuses formelles ou des déclarations publiques. Ces trois formes peuvent être combinées selon les circonstances^[18].

L’essor du secteur minier et ses impacts environnementaux

Le secteur minier occupe aujourd’hui une place importante dans l’économie québécoise et canadienne, notamment en raison de son rôle dans la transition énergétique. Le Québec bénéficie d’un positionnement avantageux sur le plan international grâce à la richesse et à la diversité de son sous-sol. Celui-ci contient plusieurs minéraux critiques et stratégiques, tels que le lithium, l’aluminium, le cuivre et le cobalt, devenus indispensables au développement de secteurs clés comme l’électrification des transports, le stockage d’énergie et l’intelligence artificielle^[19]. L’importance économique de ce secteur est manifeste. En effet, entre 2014 et 2022, l’industrie minière a connu une croissance soutenue, portant sa contribution au PIB du Québec à plus de 12 milliards de dollars, tout en soutenant des milliers d’emplois^[20].

Toutefois, cette importance économique s’accompagne d’impacts environnementaux significatifs. Malgré un encadrement réglementaire, l’activité minière demeure une industrie lourde reposant sur l’extraction intensive, l’utilisation de carburants fossiles pour le transport et la production de résidus miniers parfois toxiques. Ces activités engendrent des pressions importantes sur les écosystèmes, la qualité de l’eau et de l’air, ainsi que sur les communautés locales^[21].

L’impact sur la souveraineté économique du Québec

À la lumière de ces obligations, l’État québécois a un devoir de diligence renforcé. Le gouvernement doit prévenir les dommages, et non simplement réparer les dégâts causés après coup. Il doit ainsi assurer un suivi avant même le début de l’exploitation minière. En effet, les projets d’exploration minière, impliquant forages, tranchées et rainurage, ne sont pas soumis à une évaluation environnementale parce qu’ils sont considérés comme ayant des impacts faibles selon la Loi sur la qualité de l’environnement^[22]. Cette absence d’évaluation préalable limite la capacité de l’État à détecter et à prévenir des atteintes environnementales dès les premières phases d’un projet.

Cette situation a été relevée dans un récent rapport, où des citoyens ont révélé que les travaux d’exploration du projet minier Matawinie de Nouveau Monde Graphite avaient laissé des niveaux préoccupants d’aluminium, de fer, de manganèse, de baryum, de chrome, de cuivre et de nickel dans les cours d’eau. Les concentrations observées sont supérieures aux niveaux de référence du site, établis à partir de stations témoins et utilisés avec les critères gouvernementaux pour évaluer la qualité des sédiments^[23]. La dégradation observable de l’état des cours d’eau compromet la survie de multiples espèces^[24]. Le rapport souligne également la faible présence des autorités gouvernementales dans l’encadrement du projet^[25]. En l’absence d’un suivi étatique suffisant, ce sont les citoyens qui ont dû pallier les défaillances de l’État en documentant les impacts environnementaux, contrairement à ce que les obligations relevées par l’avis consultatif exigent.

Dans le contexte de la transition énergétique planifiée par le gouvernement québécois, une supervision accrue des démarches liées à l’exploration des sites miniers devra s’imposer. Les décisions d’autorisation ou d’octroi de permis devront désormais s’inscrire dans une analyse climatique plus rigoureuse. Cette exigence a donc pour effet de possiblement ralentir et d’encadrer davantage le développement de projets économiques à fort impact, ce qui affecte la capacité du Québec à exploiter rapidement ses ressources naturelles.

Enfin, l’impact sur la souveraineté économique du Québec se fait aussi sentir à travers les mécanismes prévus par la Loi sur les mines pour la remise en état des terrains et les garanties financières. Cette loi oblige les titulaires de droits miniers et les exploitants à remettre les terrains dans un état satisfaisant et à fournir, selon l’article 232.4, une garantie financière pour couvrir les coûts prévus de ces travaux et du suivi nécessaire^[26]. Cependant, dans la réalité, ces garanties ne suffisent pas toujours à couvrir tous les coûts, surtout lorsque les dommages sont plus importants que prévu. Dans ces cas, si l’État doit intervenir pour effectuer les travaux ou assurer le suivi, il prend en charge une partie des coûts qui ne devrait pas lui incomber. Les travaux de nettoyage peuvent être très importants et coûteux, ce qui limite la capacité de l’État à utiliser ses ressources pour d’autres priorités économiques ou sociales.^[27].

Les communautés autochtones face aux impacts climatiques et miniers

Le secteur minier est fortement implanté au Québec, notamment en Abitibi-Témiscamingue, sur la Côte-Nord et dans le Nord-du-Québec, régions habitées par de nombreuses communautés autochtones^[28]. Depuis plusieurs années, des communautés dénoncent les effets de l’exploration et l’exploitation minières sur leurs terres et leurs modes de vie traditionnels, dans un contexte de marginalisation socioéconomique, illustré notamment par l’insécurité alimentaire dans le Grand Nord. Celle-ci ne se limite pas à des difficultés d’accès économique à la nourriture, mais est étroitement liée à la perturbation des pratiques traditionnelles de subsistance, comme la chasse. Comme expliqué précédemment, l’exploitation et l’exploration minières ont des impacts environnementaux importants sur les écosystèmes et le territoire utilisés par les communautés autochtones. Ces impacts limitent l’accès des peuples autochtones à leurs aliments traditionnels et fragilisent ainsi la sécurité alimentaire de leurs communautés^[29]. Cette insécurité joue également un rôle important dans la détresse psychologique vécue par plusieurs membres de ces communautés^[30].

L’article 2.1 de la Loi sur les mines prévoit que son application doit respecter l’obligation de consulter les communautés autochtones, mais ce droit n’est pas toujours pleinement respecté^[31]. Récemment, la Première Nation Mitchikanibikok Inik a contesté l’octroi de titres miniers sans consultation préalable. Un titre minier d’exploration confère à son titulaire un droit exclusif d’explorer un territoire donné afin d’y rechercher des substances minérales, sans toutefois autoriser l’exploitation^[32]. La Cour supérieure a estimé que ces claims pouvaient avoir des effets environnementaux significatifs, ce qui rendait la consultation nécessaire et le non-respect de celle-ci      illégale. Le Procureur général du Québec a toutefois porté cette décision en appel, contestant cette interprétation^[33].

L’analyse de ces enjeux s’appuie sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), intégrée au droit canadien en 2021^[34]. Cette Déclaration reconnaît des droits essentiels liés à la sécurité alimentaire, aux modes de vie traditionnels et à la relation des peuples autochtones avec leurs terres et ressources.^[35]      

Dans ce contexte, l’avis consultatif de la CIJ offre un cadre d’analyse complémentaire. La Cour y établit un lien étroit entre la protection du climat et celle des droits humains fondamentaux, en particulier pour les populations vulnérables au sens des traités internationaux. Cette approche permet de renforcer l’interprétation et la mise en œuvre des droits reconnus par la DNUDPA, notamment ceux liés à l’accès aux terres, à la subsistance et à la protection de l’environnement. Bien que non contraignant, cet avis constitue un outil supplémentaire pour les revendications autochtones, notamment lorsqu’il s’agit d’interpréter les obligations de l’État en matière de consultation, de protection environnementale et de respect des droits humains. De plus en plus, les juridictions canadiennes s’y réfèrent pour éclairer l’interprétation des obligations de l’État en matière de protection de l’environnement et des droits humains^[36].

Conclusion

En conclusion, l’avis consultatif de la CIJ rappelle les nombreuses obligations des États face à l’urgence climatique. Le non-respect de ses obligations constitue un fait internationalement illicite susceptible d’engager la responsabilité de l’État, notamment par l’imposition d’une réparation intégrale.

Face aux enjeux de transition énergétique du Québec, il sera intéressant de suivre l’évolution du projet minier Troilus. En effet, le promoteur a soumis au gouvernement son étude d’impact sur l’environnement et le milieu social en 2025. Cette étude a été critiquée par plusieurs ONG pour ses omissions, notamment des variables essentielles, comme les émissions de GES ou encore la qualité des eaux de surface et souterraines^[37].

À la suite du récent avis de la CIJ, le gouvernement demandera-t-il une évaluation plus complète ?

---

^[1] Obligations des États en matière de changement climatique, avis consultatif, 23 juillet 2025, C.I.J., par. 78, en ligne : < https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/187/187-20250723-adv-01-00-en.pdf>.

^[2] Id., par. 88.

^[3] Id., par. 38.

^[4] Ibid.

^[5] Id., par. 43.

^[6] Id., par. 44-49.

^[7] Id., par. 94.

^[8] Id., par. 111.

[9] Id., par. 116-121.

^[10] Id., par. 232-240.

^[11] Centre québécois du droit de l’environnement, « Principe de précaution et principe de prévention: quelle est la différence? », 17 mars 2022, en ligne : https://cqde.org/obiterre/principe-precaution-principe-prevention-difference/. 

^[12] Ibid.

^[13] Ibid.

^[14]  Obligations des États en matière de changement climatique, préc., note 1, par. 200-270.

^[15] Id., par. 166.

^[16] Id., par. 131-145.

^[17] Id., par. 445.

^[18] Id., par. 445-455.

^[19] Gouvernement du Québec, « Minéraux critiques et stratégiques », 24 juillet 2025, en ligne : <https://www.quebec.ca/agriculture-environnement-et-ressources-naturelles/mines/mineraux-substances-minerales/mineraux-critiques-et-strategiques >.

^[20] Association minière du Québec, « Contribution de l’industrie minière au PIB du Québec : bond de 57% en huit ans », 26 novembre 2024, en ligne : <https://amq-inc.com/contribution-de-lindustrie-miniere-au-pib-du-quebec-bond-de-57-en-huit-ans/>.

^[21] SIMARD Martin, « L’industrie minière au Québec : situation, tendances et enjeux », Études canadiennes / Canadian Studies, 31 décembre 2018, vol. 85, p. 205-206, doi : 10.4000/eccs.1579.

^[22] Mining Watch Canada, « Impacts des travaux d’exploration de Nouveau Monde Graphite sur l’eau en Haute-Matawinie », 27 mai 2025, p. 11, en ligne : <https://miningwatch.ca/fr/2025/5/27/rapport-impacts-des-travaux-dexploration-de-nouveau-monde-graphite-sur-leau-en-haute>.

^[23] Id., p. 24.

^[24] Id., p. 10.

^[25] Id., p. 5.

^[26] Loi sur les mines, RLRQ, c. M-13.1, art. 232.4.

^[27] Mining Watch Canada, « La facture pour les sites miniers du Québec reste salée », 25 mai 2021, en ligne : <https://miningwatch.ca/fr/news/2021/5/25/la-facture-pour-les-sites-miniers-du-qu-bec-reste-sal-e>.

^[28] Préc., note 21, p.194.

^[29] LEBLANC-LAURENDEAU Olivier, « L’insécurité alimentaire dans le Nord canadien : un aperçu », Parlement du Canada, en ligne : <https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/fr_CA/ResearchPublications/202047E#a2.2>.

^[30] Ibid.

^[31] Loi sur les mines, RLRQ, c. M-13.1, art. 2.1.

^[32] Centre québécois du droit de l’environnement, « Claims miniers: quels sont vos droits comme propriétaire ? », 12 septembre 2024, en ligne : <https://cqde.org/obiterre/claims-miniers-droits-proprietaire/>.

^[33]O’CALLAGHAN Kevin, BOUDREAU Marie-Pierre et LEMAY Sara-Jeanne, « Le Procureur général du Québec fait appel de la décision Mitchikanibikok Inik First Nation (Algonquins of Barriere Lake) c. Procureur général du Québec », Fasken, en ligne : <https://www.fasken.com/fr/knowledge/2024/12/le-procureur-general-du-quebec-fait-appel-de-la-decision>.

^[34] Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, Rés. 61/295, 13 septembre 2007, Ministère de la Justice du Canada, en ligne : <https://www.justice.gc.ca/fra/declaration/un_declaration_FR1.pdf>. 

^[35] Ibid. : Le paragraphe 2 de l’article 24 protège notamment les pratiques et ressources traditionnelles essentielles à la santé et au bien-être des communautés. L’article 26 reconnaît le droit de posséder, d’utiliser et de contrôler les terres et territoires traditionnellement utilisés, tout en imposant aux États une obligation de reconnaissance et de protection juridiques. L’article 28 prévoit des mécanismes de réparation en cas d’atteinte à ces droits, tandis que le paragraphe 2 de l’article 29 consacre le droit à la protection de l’environnement et de la capacité de production des terres, imposant aux États de prévenir et de limiter les impacts des activités industrielles.

^[36] LAKE Holly, « Le Canada pourrait-il être poursuivi en justice en raison de son manque d’action climatique ? », L’association du Barreau canadien, en ligne : <https://nationalmagazine.ca/fr-ca/articles/law/in-depth/2025/could-canada-be-sued-for-a-lack-of-climate-action>.

^[37] Mining Watch Canada, « Commentaires sur l’étude d’impact du projet minier Troilus d’or et de cuivre en Eeyou Istchee dans le Nord-du-Québec », 15 août 2025, en ligne : <https://miningwatch.ca/sites/default/files/2025-08-15-QMM_MWC-Commentaires-Projet-Troilus-Etude-dimpact-version-en-ligne.pdf>.