Les projets de loi fédéraux C-8 et C-9 : Contexte, modifications et implications sur le droit à la liberté d’expression

Par Nadim Paul Fares, Avocat et Laura Kattar, Étudiante

L’évolution récente de la législation canadienne, notamment par les projets de loi C-8 et C-9, s’inscrit dans une tendance à élargir les pouvoirs discrétionnaires de l’exécutif et à reconfigurer les limites de la liberté d’expression garantie par l’article 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés[1]. La Cour suprême du Canada a historiquement établi que les restrictions à la liberté d’expression peuvent être justifiées en vertu de l’article 1 de la Charte, pourvu qu’elles répondent à un objectif pressant et réel et qu’elles soient proportionnées. Cependant, les modifications proposées par ces projets de loi semblent diluer ces limites, soulevant des questions quant à leur impact sur la clarté du droit, la prévisibilité de son application et les principes fondamentaux d’un État de droit démocratique.

Émanant du gouvernement fédéral au pouvoir, les projets de loi C-8^[2], la Loi concernant la cybersécurité, modifiant la Loi sur les télécommunications et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois (PL C-8), et C-9^[3], la Loi visant à lutter contre la haine (PL C-9), sont actuellement à l’étape d’examen en comité parlementaire. Parrainé par le ministre de la Sécurité publique, le PL C-8 a pour objet de garantir la cybersécurité des infrastructures offrant les services de télécommunication contre toute menace ou vulnérabilité en matière de cybersécurité^[4]. Quant à lui, le PL C-9, parrainé par le ministre de la Justice, a pour but et objet la protection du public contre tout discours ou crime haineux. Pris conjointement, ceux-ci créent un régime extrêmement confus et contraignant en matière de droit à la liberté d’expression, de parole et de pensée de toute personne résidant au Canada.

1. Le projet de loi C-9 : Modifications au Code criminel concernant les infractions motivées par la haine

1.1 Contexte et historique législatif

Le projet de loi C-9 est une version remaniée de certaines dispositions du projet de loi C-63[5], largement critiqué. Alors que le PL C-63 proposait des modifications à la fois au Code criminel et à la Loi canadienne sur les droits de la personne, le PL C-9 se limite pour l’instant aux modifications du Code criminel[6]. Il est à noter que le gouvernement pourrait ultérieurement réintroduire les autres composantes du PL C-63.

1.2 Principales modifications et analyses

a) Codification de la définition de « haine » (nouvel article 319(7) du Code criminel)

Le projet de loi inscrit dans le Code criminel une définition de la « haine », la décrit comme étant le « sentiment plus fort que le dédain ou l’aversion et comportant de la détestation ou du dénigrement.‍ »

Cette définition s’inspire de la jurisprudence de la Cour suprême (notamment R. c. Keegstra[7], R. c. Whatcott[8] et R. c. Andrews[9]), mais en modifie manifestement les termes et leur interprétation. La Cour parlait d’un seuil plus élevé que cette version codifiée de la définition plus haut que la « haine », « une émotion à la fois intense et extrême qui est clairement associée à la calomnie et à la détestation »[10]. Le remplacement de la conjonction « et » par « ou » et l’utilisation de termes comme « dédain » (qui peut être interprété subjectivement) élargissent drastiquement son champ d’application. Cette codification aura pour effet d’abaisser le seuil permettant de caractériser un discours haineux, augmentant ainsi le risque de condamnations et créant un effet dissuasif sur la liberté d’expression. L’imprécision des termes (« plus fort que le dédain ou l’aversion ») transfère à la cour le soin de définir des frontières subjectives, ce qui nuit à la clarté et à la prévisibilité de la norme pénale, principe cardinal en droit criminel.

b) Suppression de l’autorisation préalable du procureur général (art. 318(3) et 319(6) du code criminel)

Le projet de loi abroge l’exigence selon laquelle l’institution de poursuites pour les infractions de promotion de la haine (art. 319 du code criminel) requiert le consentement écrit du procureur général.

Ce type de disposition agissait comme un mécanisme de protection supplémentaire, garantissant qu’une autorité indépendante et de haut niveau évalue la preuve et l’intérêt public avant le déclenchement d’une procédure pénale. Sa suppression accorde aux corps policiers un pouvoir discrétionnaire accru pour engager des poursuites. Compte tenu de la nature subjective et potentiellement large de la nouvelle définition de la haine, cela risque d’entraîner une application inégale et arbitraire de la loi selon les juridictions policières, ainsi qu’une augmentation des accusations, avec les conséquences personnelles graves que cela comporte (arrestation, conditions de remise en liberté, préjudice réputationnel) avant même qu’un tribunal ne statue sur le fond et que les moyens de défense prévus à cet effet ne soient entendus.

c) Création d’une infraction autonome de « crime motivé par la haine » (nouvel article 320.‍1001 du code criminel)

Le PL C-9 crée, au sens de l’art. 320.‍1001 du code criminel, une infraction distincte lorsqu’une personne commet « une infraction » prévue par le code criminel « ou par toute autre loi fédérale » (pas seulement le Code criminel) si elle est « motivée par la haine » envers un groupe identifiable. La peine maximale est fonction de l’infraction sous-jacente, pouvant aller jusqu’à l’emprisonnement à perpétuité.

Cette disposition introduit une nouveauté significative en pénalisant spécifiquement l’émotion de haine comme élément constitutif d’une infraction distincte, et non plus seulement comme un facteur aggravant lors de la détermination de la peine (art. 718.2(a)(i) du Code criminel, qui reste en vigueur). Cela soulève des questions de principe sur la pénalisation d’un état d’esprit plutôt que d’un acte. En étendant ce mécanisme à toute infraction d’une loi fédérale (y compris des infractions réglementaires ou administratives)[11], le projet élargit considérablement le champ du droit pénal et d’imprévisibilité quant aux comportements criminalisés.

Ainsi, elle soulève un sérieux problème de double incrimination et de sanctions cumulatives. En effet, une personne pourrait être :

1.         Poursuivie et condamnée pour l’infraction de base (ex: méfait, art. 430 du code criminel).

2.         Poursuivie et condamnée séparément pour la nouvelle infraction de « crime motivé par la haine » (art. 320.1001), l’élément matériel (actus reus) est la perpétration de l’infraction de base.

Bien que le principe de la chose jugée interdise de juger deux fois une personne pour la même infraction, il n’interdit pas nécessairement de créer deux infractions distinctes à partir d’un même ensemble de faits. La peine pour l’infraction nouvelle s’ajouterait à celle de l’infraction sous-jacente. De plus, le juge qui prononce la sentence pour l’infraction de base pourrait également considérer la motivation haineuse comme un facteur aggravant en vertu de l’art. 718.2(a)(i) du Code criminel, qui reste en vigueur. Ainsi, le système prévoit théoriquement une triple prise en compte punitive du même élément de motivation : (1) via la peine de l’infraction de base, (2) via le facteur aggravant, et (3) via la peine de la nouvelle infraction autonome. Cela crée un risque de sévérité punitive démesurée et contrevient à l’esprit des principes de justice fondamentale, dont la proportionnalité des peines.

d) Création de nouvelles infractions liées à l’entrave et à l’intimidation (nouvelles dispositions à l’article 423.‍3 du code criminel)

Ces dispositions criminalisent l’entrave ou l’intrusion dans un lieu principalement utilisé par un groupe identifiable (lieu de culte, école, résidence, etc.) avec l’intention de provoquer un « état de crainte » chez les utilisateurs ou de leur empêcher l’accès.

Bien que des infractions déjà existantes (contre le harcèlement à l’art.264, le méfait à l’art.420  et l’intimidation à l’art.423 du code criminel) puissent déjà couvrir certains de ces comportements, la nouvelle infraction se centre sur l’intention de provoquer un « état de crainte », un critère subjectif et large. L’actus reus (« le comportement criminel ») est extrêmement étendu, faisant reposer l’essentiel de l’infraction sur la preuve de l’intention criminelle (mens rea). Cette disposition risque fortement de criminaliser certaines formes de manifestation légitime et pacifique si elles sont interprétées comme visant à inspirer la crainte. L’absence de précision sur ce qui distingue cette « crainte » de la peur de la violence (déjà couverte par d’autres infractions) ajoute à son imprécision.

e) Interdiction de certains symboles (modification de l’article 319 du code criminel)

Le projet interdit l’affichage public d’un symbole associé à un groupe terroriste inscrit sur la liste établie par le Cabinet (liste des entités terroristes), sauf à des fins légitimes (journalisme, art, éducation) au sens du nouveau para.2.2 de l’art.319 du C.cr. . Les symboles nazis (croix gammée, SS) sont explicitement visés.

Déléguer au Cabinet le soin de maintenir une liste dynamique de symboles prohibés confère un large pouvoir discrétionnaire politique, avec des risques de manque de transparence et d’évolution imprévisible d’une telle liste. Bien que des exceptions existent, le risque d’un effet dissuasif sur l’utilisation légitime de symboles (par ex., à des fins religieuses, historiques ou de critique) est présent. L’application pourrait également pousser la manifestation de certaines idéologies extrêmes à la clandestinité plutôt qu’à la visibilité publique.

2. Le projet de loi C-8 : Loi sur la cybersécurité et pouvoirs exécutifs

2.1 Objectif et mécanismes

Présenté comme un outil de protection des systèmes de télécommunication contre les cybermenaces, le projet de loi C-8 confère des pouvoirs d’urgence étendus à la branche exécutive du gouvernement.

2.2 Dispositions problématiques et analyse

a) Pouvoir discrétionnaire d’interruption de service (article 15.2 de la Loi sur les télécommunications[12])

Sur recommandation du ministre de la Sécurité publique, le gouverneur en conseil (Cabinet) peut ordonner à un fournisseur de services d’interrompre ses services à « toute personne qu’il précise » s’il estime cette mesure nécessaire pour protéger le système de télécommunication contre « toute menace ».

L’objectif affiché est de neutraliser des acteurs menaçant l’infrastructure technique (ex. hackers, fournisseurs d’équipements non sécurisés), tout en adoptant une formulation très large (« toute menace », « toute personne »). Les termes « toute menace » et « toute personne » ne sont pas définis, catégorisés, ni gradués selon la gravité ou du danger de l’activité commise, accordant un pouvoir très large à l’exécutif pour en déterminer le sens et la portée.

En matière de risque d’atteinte à la protection des données personnelles des Canadiens, bien que le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada applaudisse la version améliorée du projet de loi C-8 comparativement à celle de son prédécesseur, le projet de loi C-26[13], il se positionne de manière plus nuancée^[14]. Il propose des modifications au gouvernement fédéral afin de tenter de trouver une meilleure balance entre l’objectif recherché du projet de loi, le besoin d’accroissement de la cybersécurité des infrastructures canadiennes avec le droit à protection de la vie privée et des renseignements personnels de tout individu résident au Canada.

b) Ordres de non-divulgation de l’ordonnance émise prévue au 5^ème paragraphe du même article

Le Cabinet peut enjoindre à quiconque (le fournisseur, la personne visée) de garder secrète l’existence même de l’ordre d’interruption, ainsi que tout renseignement à son sujet.

Cette disposition prive l’individu visé de tout recours effectif, puisqu’il peut ignorer la raison, voire l’existence, de la mesure prise contre lui. Elle neutralise les principes de transparence et de justice fondamentale, dont le droit d’être informé des accusations portées contre soi. Combinée au large pouvoir conféré par le reste de l’art.15.2 de la Loi sur les télécommunications, elle crée un mécanisme exécutif opaque et difficilement justifiable et contrôlable.

Le Cabinet peut enjoindre à quiconque de garder secrète l’existence même de l’ordre d’interruption. Cette disposition crée un mécanisme administratif opaque qui prive l’individu visé de tout recours effectif, puisqu’il peut ignorer la raison, voire l’existence, de la mesure prise contre lui. Elle neutralise les principes de transparence et de justice fondamentale, dont le droit d’être informé des accusations portées contre soi (art.11(a) de la Charte). Ce mécanisme rappelle les régimes de procédures judiciaires secrètes, où des éléments de preuve sont soustraits à la connaissance d’une partie, comme cela peut survenir dans certaines affaires de sécurité nationale. Bien que le contexte diffère (administratif vs. judiciaire), l’effet est comparable : un exercice du pouvoir étatique à l’abri du regard du public et de la personne concernée, ce qui en rend le contrôle judiciaire extrêmement difficile. Combinée au large pouvoir discrétionnaire conféré par le reste de l’art.15.2 du code criminel, elle établit un précédent dangereux de gouvernance secrète.

c) Recours judiciaire limité et sanctions sévères

Bien qu’un tel arrêté puisse faire l’objet d’un contrôle judiciaire, le standard de révision établi par la Cour suprême (norme de raisonnabilité de l’arrêt Vavilov[15]) accorde une déférence considérable à l’administrateur lorsque la loi lui confère un large pouvoir discrétionnaire. Si la loi autorise explicitement des décisions administratives secrètes (art. 15.2(5) de la Loi sur les télécommunications), un tribunal aura peu de marge de manœuvre pour les déclarer ultra vires. Les amendes prévues pour non-respect sont draconiennes et renforcent le caractère coercitif du régime:

Pour un individu :

• 25 000$ pour la première offense
• 50 000$ pour chaque offense subséquente

Pour une entreprise :

• 10 000 000$ pour la première amende
• 15 000 000 pour chaque amende subséquente

3. Analyse conjointe, implications systémiques et contexte international

Les projets de loi C-8 et C-9, analysés conjointement, révèlent une tendance commune : l’expansion des pouvoirs discrétionnaires de l’exécutif et la dilution des garanties procédurales, combinées à un élargissement des définitions des comportements répréhensibles.

Le PL C-9 élargit les infractions de discours haineux et crée de nouveaux crimes basés sur des émotions subjectives, tandis que le PL C-8 permet une censure administrative extra-judiciaire des communications. Ensemble, ils établissent un cadre où le droit à la liberté d’expression peut être restreint par deux voies parallèles : la voie pénale (avec des définitions élargies) et la voie administrative (avec des pouvoirs exécutifs largement discrétionnaires). Ce cadre législatif est susceptible de générer un effet dissuasif prononcé sur la liberté d’expression, décourageant la participation à des débats publics controversés par crainte de poursuites judiciaires imprévisibles.

L’imprécision et l’élargissement des définitions (PL C-9), le retrait des contrôles procéduraux (consentement préalable requis du PG abrogé par le PL C-9) et l’attribution de pouvoirs secrets et peu contrôlables (PL C-8) sapent les principes de clarté, de prévisibilité et de transparence de la loi. Ils accroissent le risque d’une application arbitraire et inégale de la loi, dépendante du bon vouloir des autorités policières ou administratives, plutôt que d’une norme claire, prévisible et objective.

Le ministère de la Justice a reconnu que le PL C-9 porte potentiellement atteinte à la liberté d’expression, mais estime que cette atteinte serait justifiable en vertu de l’article 1 de la Charte[16]. Cependant, la proportionnalité de ces mesures pourrait être contestée devant les tribunaux, en particulier en raison de leur caractère large et imprécis, et de l’existence potentielle de moyens moins attentifs aux droits pour atteindre les objectifs légitimes de lutte contre la haine et les cybermenaces. Le PL C-8, quant à lui, pourrait, entre autres, soulever des questions sérieuses quant au droit à un procès équitable (art. 7 et 11d de la Charte) en raison de ses mécanismes secrets[17].

Les projets de loi C-8 et C-9 proposent des modifications substantielles au paysage juridique canadien en matière de sécurité, de discours en ligne et de pouvoirs d’urgence. Leur examen révèle des dispositions caractérisées par une formulation large, l’attribution de pouvoirs discrétionnaires étendus à l’exécutif et aux forces de l’ordre, et un relâchement des garde-fous procéduraux. Individuellement et conjointement, ces textes présentent des risques significatifs pour la clarté du droit, la prévisibilité de son application et l’étendue de la liberté d’expression. Leur conformité à la Charte, bien qu’anticipée par le législateur, sera ultimement testée par les tribunaux, qui devront évaluer si les limites qu’ils imposent peuvent être considérées comme « raisonnables » et « dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique » au regard du test de l’arrêt Oaks[18]. Une analyse rigoureuse appelle à une attention particulière sur le libellé précis des dispositions lors de leur étude en comité, afin d’en circonscrire plus étroitement la portée et d’y intégrer des garanties procédurales robustes.

Sur le plan international, C-8 et C-9 s’inscrivent dans une tendance liberticide où les gouvernements, face à des risques réels ou perçus (cybermenaces, discours de haine, protection des mineurs), adoptent des cadres législatifs élargissant les pouvoirs de l’exécutif et restreignant les libertés fondamentales. Cet argument, légitime en soi, est souvent utilisé pour justifier une surveillance accrue des communications et une responsabilisation excessive des plateformes, avec un risque d’étouffement de la libre expression. Un parallèle peut être dressé avec la loi française du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne[19]. Les projets de loi canadiens, bien que visant des objectifs distincts (cybersécurité et haine), participent de cette dynamique globale où la réponse législative à des problèmes complexes tend à sacrifier les garanties procédurales et la précision légale au nom de l’efficacité et de la sécurité.

Leur conformité à la Charte sera ultimement testée par les tribunaux. Cependant, l’histoire récente des démocraties occidentales nous met en garde contre un phénomène insidieux : l’ancrage des lois d’exception. Après les attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis ont adopté le PATRIOT Act[20], dont plusieurs dispositions liberticides perdurent. En France, à la suite des attentats de 2015[21], de nombreuses mesures des états d’urgence ont été intégrées de manière permanente dans le droit commun[22]. Ces exemples illustrent une règle inquiétante : les pouvoirs exceptionnels accordés à l’exécutif en période de crise perçue sont rarement rétrocédés. Les projets C-8 et C-9, présentés comme des réponses à des menaces contemporaines (cybermenaces, haine), risquent de suivre la même trajectoire, normalisant des pouvoirs étendus, des définitions floues et des procédures secrètes au détriment des libertés fondamentales. Une vigilance parlementaire et citoyenne accrue est donc impérative non seulement pour amender ces textes, mais pour y inscrire des clauses de « durée déterminée » (sunset clauses) et des mécanismes de réévaluation obligatoire, afin d’éviter que des mesures d’exception ne deviennent le nouveau visage, permanent, du droit canadien.

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[1] Charte canadienne des droits et libertés, art.2b. Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, qui est l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11.

[2]Parlement du Canada, PROJET DE LOI C-8, Loi concernant la cybersécurité, modifiant la Loi sur les télécommunications et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois.

[3]Parlement du Canada, PROJET DE LOI C-9, Loi modifiant le Code criminel (propagande haineuse, crime haineux et accès à des lieux religieux ou culturels).

[4] Le PL C-8 vise le même objectif que son prédécesseur le PL C-26 abandonné au Feuilleton lors la legislature précédente

[5]Parlement du Canada, LEGISInfo, C-63 Loi édictant la Loi sur les préjudices en ligne, modifiant le Code criminel, la Loi canadienne sur les droits de la personne et la Loi concernant la déclaration obligatoire de la pornographie juvénile sur Internet par les personnes qui fournissent de.

[6] Code criminel, LRC 1985, c C-46.

[7] R. c. Keegstra, 1990 CanLII 24 (CSC), [1990] 3 RCS 697, à la p.702(h) à 704 in fine.

[8] Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott, 2013 CSC 11 (CanLII), [2013] 1 RCS 467, aux paras 99-100.

[9] R. c. Andrews, 1990 CanLII 25 (CSC), [1990] 3 RCS 870, à la p.179

[10] R. c. Keegstra, 1990 CanLII 24 (CSC), [1990] 3 RCS 697.

[11] Inclurait, par exemple, les infractions prévues à la Loi sur la concurrence, LRC 1985, c C-34 ou Loi sur le divorce, LRC 1985, c 3 (2e suppl).

[12] Loi sur les télécommunications, LC 1993, c 38,

[13]Parlement du Canada, LEGISinfo, C-26 Loi concernant la cybersécurité, modifiant la Loi sur les télécommunications et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois

[14] Commissaire à la protection de la vie privée du Canada, Déclaration prononcée par le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada devant le Comité permanent de la sécurité publique et nationale au sujet du projet de loi C-8, Le 30 octobre 2025, Ottawa (Ontario).

[15] Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65 (CanLII), [2019] 4 RCS 653.

[16]Gouvernement du Canada, Projet de loi C-9 : Loi modifiant le Code criminel (propagande haineuse, crime haineux et accès à des lieux religieux ou culturels), Énoncé concernant la Charte, Déposé à la Chambre des communes le 7 octobre 2025.

[17] Gouvernement du Canada, Projet de loi C-8 : Loi concernant la cybersécurité, modifiant la Loi sur les télécommunications et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois, Énoncé concernant la Charte, Déposé à la Chambre des communes le 23 septembre 2025.

[18] R. c. Oakes, 1986 CanLII 46 (CSC), [1986] 1 RCS 103.

[19] LEGIFRANCE, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047799533;

[20] CONGRESS, H.R.3162 – Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT ACT) Act of 2001. 107th Congress (2001-2002).

[21]LE DEVOIR, Attentats de 2015 en France (dont Charlie Hebdo et 13 novembre).

[22]Conseil d’État, Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes, 29 septembre 2021.