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Amélie Lemay
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Amélia Souffrant
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21 Juin 2024

Reconnaissance constitutionnelle : La Loi sur les enfants Autochtones validée par la Cour Suprême

Par Amélie Lemay, avocate et Amélia Souffrant, étudiante à l'Université McGill

Adoptée par le gouvernement fédéral le 21 juin 2019, la Loi sur les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis (ci-après « la Loi ») établit un cadre juridique national pour la fourniture des services à l’enfance et à la famille pour les communautés autochtones. Cette loi instaure un régime unique qui affirme le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones en matière de services à l’enfance et aux familles. Après que la Cour d’appel du Québec ait déclaré inconstitutionnels l’art. 21 et le para. 22(3) de la Loi, la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2024 CSC 5, rend une décision unanime jugeant constitutionnelle la Loi dans son entièreté. Qu’est-ce qui explique cette conclusion?

Mise en contexte de la Loi sur les enfants autochtones

La surreprésentation des enfants autochtones dans les systèmes de services à l’enfance et à la famille est un enjeu documenté partout au pays. En 2016, on estime qu’environ 52,2 % des enfants placés en famille d’accueil privée sont des enfants autochtones alors qu’ils ne représentent que 7 % des enfants (para. 11). Cette surreprésentation s’explique notamment par des décennies de politiques gouvernementales assimilationnistes qui ont eu des impacts intergénérationnels dévastateurs sur les communautés autochtones.

Le système de protection de la jeunesse n’est pas exempt de cette histoire coloniale. En effet, cette institution a été utilisée pour tenter d’intégrer des enfants autochtones à la culture occidentale notamment lors de la « rafle des années 60 » (para. 10). Bien que le gouvernement canadien favorise aujourd’hui la réconciliation, un processus visant à réparer les torts causés aux communautés autochtones, les impacts négatifs qu’ont les systèmes de protection de la jeunesse sur les enfants et les jeunes autochtones se font sentir encore aujourd’hui. La Loi s’inscrit donc dans ce contexte et vise à répondre à de nombreux appels à l’action pour protéger le bien-être des enfants, des jeunes et des familles autochtones formulés par diverses instances telles que la Commission de vérité et de réconciliation du Canada et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Le 18 décembre 2019, le gouvernement du Québec mandate la procureure générale de contester la constitutionnalité de la Loi par un renvoi à la Cour d’appel au motif qu’elle excèderait la compétence du gouvernement fédéral (para. 1). En effet, le gouvernement du Québec est d’avis que cette loi fédérale présente des enjeux fondamentaux eu égard au partage des compétences. Selon lui, l’ensemble de la Loi est ultra vires de la compétence du législateur fédéral puisqu’elle empiète indûment sur certains domaines relevant de la compétence exclusive des provinces.

Le 10 février 20221, un banc de cinq juges de la Cour d’appel du Québec rend une décision reconnaissant la validité constitutionnelle de la Loi à l’exception de l’art. 21 du para. 22(3) de la Loi. Ces dispositions donnent priorité aux textes législatifs d’un peuple autochtone sur les lois provinciales, outrepassant ainsi la compétence du Parlement. Ainsi, ces deux articles modifient indument l’architecture constitutionnelle du Canada.

La loi sur les enfants autochtones, une loi validée par la Cour Suprême du Canada

La Cour suprême du Canada n’est toutefois pas du même avis. En effet, un banc unanime accepte l’appel et donne raison au procureur général du Canada : la Loi est valide dans son entièreté.

L’analyse de la validité constitutionnelle d’une loi se divise en deux étapes. Tout d’abord, il faut qualifier la loi et ainsi identifier son caractère véritable au vu de la preuve intrinsèque, telle que le préambule et les articles de la loi, et de la preuve extrinsèque, soit les débats parlementaires et les effets juridiques de la loi. Ensuite, il faut la classifier sous les chefs de compétences des arts. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 (para. 37).

La Cour suprême détermine que la Loi a pour caractère véritable de protéger le bien-être des enfants, des jeunes et des familles autochtones en favorisant la fourniture de services à l’enfance et à la famille culturellement adaptés et, ce faisant, de contribuer au processus de réconciliation avec les peuples autochtones (para. 41). En effet, la Loi cherche à affirmer l’autodétermination des peuples autochtones (para. 43), énoncer des normes nationales pour garantir le respect de la dignité des enfants autochtones (para. 44), contribuer à la mise œuvre des de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (para. 45). De plus, la Cour dégage trois catégories d’effets juridiques :

« Dans le présent cas, les dispositions de la Loi peuvent être regroupées de façon générale en trois catégories, qui sont nécessairement interreliées : (1) les dispositions affirmant le droit à l’autonomie gouvernementale; (2) les dispositions établissant des normes nationales; (3) les dispositions énonçant des mesures concrètes de mise en œuvre. Ensemble, les dispositions relevant de ces trois catégories créent un régime national uniforme de protection du bien-être des enfants, des jeunes et des familles autochtones. » (para. 55)

Ensuite, cette initiative législative relève du pouvoir de légiférer du Parlement en vertu du para. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 (para. 93). La Cour suprême reconnait que la protection de l’enfance en contexte autochtone est un domaine où les provinces et le Parlement peuvent légiférer. En effet, les provinces ont la compétence pour légiférer en matière de protection de la jeunesse. Cependant, ce chevauchement n’empêche pas le Parlement de légiférer.

Modifications de l’architecture constitutionnelle?

Devant la Cour suprême, le procureur général du Québec prétend aussi que l’alinéa 8a) et le para. 18(1) de la Loi sont aussi inconstitutionnels au motif qu’ils modifient unilatéralement l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. La Cour répond plus spécifiquement à ces arguments ainsi qu’à la décision de la Cour d’appel du Québec sur l’art. 21 et le para. 22(3).

Tout d’abord, l’alinéa 8a) et le para. 18(1) de la Loi ne modifient pas unilatéralement l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Ces deux articles ne font qu’affirmer la position du Parlement quant à ce que comprend le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale. Puisque la question de la validité constitutionnelle était l’unique question faisant l’objet du renvoi, la Cour ne se prononce pas davantage sur la portée de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (para.110-118), laissant ainsi la porte ouverte à de futures interprétations jurisprudentielles sur la question.

L’art. 21 et le para. 22(3) de la Loi ne modifient pas l’architecture constitutionnelle. Tout d’abord, l’article 21 contient des dispositions d’incorporation qui permettent d’incorporer par renvoi les textes législatifs des peuples autochtones en matière de services à l’enfance et à la famille. Ainsi, cet article permet de donner force de loi, à titre de loi fédérale aux textes législatifs adoptés par des groupes autochtones en matière de service à l’enfance. La Cour suprême considère que cet article ne modifie pas l’architecture constitutionnelle en ce qu’elle ne modifie pas le partage de compétence consacrée dans la Loi constitutionnelle de 1867 (para. 119-130).

Le para. 22(3) de la Loi, quant à lui, rend incompatibles toute loi provinciale ou tout règlement pris en vertu d’une loi qui entreraient en conflit avec tout texte législatif d’un groupe, d’une collectivité ou d’un peuple autochtone. La Cour conclue que le para. 22(3) est une « simple reformulation de la doctrine de la prépondérance fédérale » (para. 131). Selon cette doctrine, les dispositions d’une loi fédérale valide l’emportent sur les dispositions incompatibles d’une loi provinciale (para. 132). Ainsi, ce paragraphe ne modifie pas le partage des compétences.

La loi sur les enfants autochtones : Conclusion

Ainsi, la Cour suprême déclare que la Loi est valide dans son entièreté. Cette décision marque une étape majeure dans le long chemin vers ce qu’on désigne comme étant la réconciliation avec les peuples autochtones.

Découvrez le texte intégral de la décision de la Cour suprême du Canada du 9 février 2024.

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